加强行政事业单位国有资产管理的思考

 

党的十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。这一重要表述，再次将国有资产管理提高到了前所未有的高度。近年来，随着公共财政支出规模的不断扩大，行政事业单位国有资产数量增长较快。为加强行政事业单位资产管理，从中央到地方出台了一系列政策办法和措施，国有资产管理工作取得了一定成效。但审计调查发现，在行政事业单位国有资产管理过程中，仍存在资产管理不到位、处置不规范、使用效益不高和产权不明等问题。

一、行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）经营性资产管理不规范，存在国有资产流失隐患。近年来，在审计中发现，部分行政事业单位内部管理制度不健全，制度执行不规范，尤其是固定资产出租管理不严格，存在国有资产流失隐患。一是未按合同约定收取租金。如某单在位2013年至2018年1月期间，按合同约定应收租金1,058,967元，账面反映实收租金964,767元，少收租金94,200元；二是资产出租合同管理不规范。如有的单位资产出租合同期限过长；有的单位房屋出租到期后不及时收回。三是资产出租收入未向税务机关申报纳税。如某单位房屋租赁收入643,367元未申报纳税，违反了《中华人民共和国房产税暂行条例》的规定;四是资产处置行为不规范。有的国有企业改制后，企业资产未及时移交国资监管部门，由原企业留守人员管理、出租，租金用于发放企业自聘留守人员工资、社保费用及日常经费。此外，审计还发现有的资产出借收入、处置收入未及时上缴财政；有的资产长期无人监管，资产长期被无偿占用等问题。

（二）固定资产管理不到位，形成单位资产“糊涂账”。行政事业单位的固定资产是单位履行职责、促进各项事业发展的重要物质基础，但部分单位固定资产购置、使用不规范和管理不到位问题时有发生，形成单位资产的“糊涂账”。一是固定资产内部管理制度不健全。部分单位的固定资产没有专人进行管理，大多数是由相关财务人员监管，管理职责落实不到位。有些单位只设置固定资产明细账，没有固定资产卡片账，领用手续不完备，缺少实物管理登记台账，管理责任不明确。二是资产购进和处置不规范。有的单位在购进固定资产时，记录人员未及时登记入账；有的单位报废、损失的固定资产未经报批程序就自行处置，或是拆分多个批次进行处置，以逃避法规政策的监督。如某学校在几年时间内，未经报批将需报废的固定资产拆分为120个批次，自主进行报废处置；有的单位处置固定资产后没有及时作账务处理、未按规定每年至少盘点一次固定资产，导致出现固定资产账实不相符。如某单位由于会计人员不及时登记新增的固定资产，导致账表相差216,933.50元，同时盘盈39个档案柜、2台打印机等资产。三是未严格执行政府采购制度。部分单位在购置固定资产时，对必须进行政府采购的固定资产范围、种类认识不足，导致未严格执行政府采购制度，单位违规自行采购。如：某单位修缮工程、视频设备等资产购置400多万元，没有经过政府采购程序。

（三）资源配置不合理，资产使用效益不高。审计发现，部分单位的国有资产使用效率不高，不利于国有资产的保值增值。一是单位之间、行业之间、部门之间国有资产配置不均衡，缺乏统一的资产配置标准和资产合理流动机制。如有的行政事业单位缺少办公场所或办公场所拥挤，影响工作的开展，而有的单位办公面积超标，造成闲置浪费，资产整体运行效益不高。二是由于行政事业范畴内的国有资产具有使用目的服务性、资产使用无偿性，导致个别单位购置资产存在随意性、盲目性，在没有经过充分调研和可行性分析的情况下，过多配置了办公设备、基础设施等资产，造成部分资产未服务于日常业务，处于闲置的状态；有的单位部分固定资产采购后没有及时配置，造成长期闲置浪费。三是行政事业单位内部管理机构缺少有效管理措施。疏于对国有资产的分类管理，不利于资产流动和共享，导致资产使用效率低下。四是由于国有资产大多数是由财政拨款单位使用，而财政拨款及决策时对单位资产存量、变动情况未作深入审查，资产重复购置、盲目购置的现象较严重。加之受传统计划管理体制的影响，资产被分割在各部门封闭运行，而不能随事业的发展变化作相应流动，致使资产闲置与资产短缺并存，资产的总体营运质量低下。

（四）资产产权不明确，资产底数不清。一是产权登记与核算脱节，部分行政事业性国有资产由于资产建设、投资来源渠道多，资产的使用和管理不相衔接，有的产权登记在一个单位，占有、使用核算在另一个单位；部分单位由于多种原因形成资产处置、变更处理不及时，有的实物形态已经消失而账面价值仍未处置。二是部分单位办公业务用房已竣工使用多年，而长期未办竣工决算，滞留于“在建工程”，未按规定转做固定资产管理。三是有些单位接受捐赠、上级调拨资产不按规定及时登记入账管理，长期游离于单位资产管理之外。

二、问题产生的原因分析

行政事业单位国有资产管理工作中存在的问题，既有体制机制的原因，也有管理过程中的缺陷，是综合因素影响的结果。具体如下：

（一）国有资产规范管理的意识不够强。一是重视程度不足。部分单位的相关负责人存在“重资金管理、轻资产管理”、“重资产数量、轻资产效益”的思想，对国有资产管理的重要性认识不足，存在管理职责落实不到位的情况。二是产权意识淡薄。有的单位负责人对本单位资产有多少，是否具有产权，存在哪些风险等所知不多；有的单位视国有资产为部门、单位所有，随意处置、转让国有资产。三是单位财务人员素质有待提高。有的单位财务人员对国有资产概念认识不清，没有认真研读国有资产管理相关法律法规，导致在执行过程中打折扣、落实不到位，资产管理工作水平不高。

（二）历史遗留问题较复杂。现阶段国有资产在管理上存在了较多的历史遗留问题，如在资产部门交接中，经常出现资产交叉管理、职责不清，甚至无部门负责的情况。随着多次的机构改革，资产的频繁调动，也给资产的账实核对造成了较大阻碍。资产管理的历史遗留问题不仅使得部分国有资产处于闲置、浪费状态，更使得国有资产存在流失隐患。

（三）国有资产管理体制不够健全。随着国有资产管理体制改革的深入，行政事业单位国有资产管理工作得到了进一步改进和加强，但是管理制度还未完全理顺，管理主体不明、职责不清、制度不健全，在一定程度上导致了国有资产监管不力，甚至造成国有资产流失。另外，国有资产管理的法律法规以及政策、措施建设滞后于资产质量、数量、结构的变化，有的制度已沿用多年，有的资产尚无有效的管理办法，没有根据新的经济形势及实践中出现的新情况、新问题及时建立和完善规章制度，造成资产管理不规范。

（四）国有资产监督管理乏力。目前，行政事业单位国有资产普遍缺乏有效的监督，内部监督和外部监督的双重缺失，极易引起国有资产流失。从内部监督来看，行政事业单位大都缺乏有效的内部控制制度和完善的资产管理制度，没有专人管理，缺乏监督、考核、激励机制，导致出现账物分离或账账不符、账物不符的现象。有的单位虽然建立了内部控制制度，但执行上确差强人意，管理松懈。从外部监督看，财政、审计等国有资产管理监督部门工作繁杂，人力有限，难以对国有资产的购置、使用、处置等各个环节实施控制，监督力度薄弱，很容易造成国有资产流失。

三、加强行政事业单位国有资产管理的建议

针对现阶段行政事业单位国有资产管理中存在的问题，建议从落实责任、理顺机制、加强管理、强化监督等方面入手加强资产管理。

（一）进一步强化资产管理意识和责任落实。加强国有资产管理是贯彻落实党的十九大精神的重要举措，是全面提高国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作，各级政府及相关部门要提高对国有资产管理重要性认识，要克服“重资金、轻资产”“重购置、轻管理”的思想，把资产的配置、使用管理作为单位管理的重要工作来抓，把管理、使用保护国有资产作为干部职工教育的重要内容，调动干部职工主动参与资产管理的积极性。加强国有资产管理人员和财务人员的业务培训，切实提高管理水平和业务水平。各级各部门各单位领导班子要按照职责分工，切实加强对国有资产管理工作的组织领导，强化产权意识、责任意识、效率意识，强化管理监督工作，维护资产安全，切实减少资产浪费和流失，提高国有资产使用效益。

（二）妥善解决部分单位资产权属不清的遗留问题。应按照尊重历史、实事求是、依法依规、妥善解决的原则，抓紧对历史遗留问题深入调研，划清责任，分类处理，做到责任明确、处理恰当。进一步规范行政事业单位资产权属管理，对行政事业单位资产进行彻底清查，摸清家底，做到实物清楚、数据准确、账实相符，在此基础上对产权进行全面确认登记。

（三）进一步加强国有资产管理制度机制建设。按照国家新出台的行政事业性国有资产管理法规制度，及时修订完善本地相关规定和规章制度，建立健全资产配置、处置、调剂、使用的审批程序，进一步细化资产的配置标准、收入处置等管理办法，落实资产监管单位、产权单位和使用单位的权利和责任。强化资产管理与预算管理、财务管理的衔接，严格按规定合理配置资产；资产处置、出租等要按照规定程序履行报批手续，经批准出租资产应按规定进行评估、签订合同；建立资产调配统筹机制，加强闲置资产调配，盘活国有资产，提高资产使用效率，避免资产闲置浪费甚至流失。

（四）加强对国有资产的日常监督管理。行政事业单位国有资产监管乏力，极易导致国有资产流失，因此建立一套完整有效的内部监督与外部监督相结合的监督管理机制势在必行。一方面行政事业单位首先从自身出发，建立一套有效的内部控制制度和资产管理制度，确定专人管理，定期不定期地对资产和账务进行抽查，对出现的盘盈盘亏找出原因、及时处理。加强单位内部审计，弥补外部监督不能对资产进行持续、全面监督的盲区，合力做好资产监管工作；另一方面国有资产管理监督部门应加大对行政事业单位国有资产的监督管理，完善国有资产购置、使用、处置等重要环节相应的制度和程序，对容易出现问题和漏洞的环节加强审计监督力度。此外，应加强国有资产管理工作的执法力度以及资产管理的绩效考核和激励机制，提高国有资产管理的积极性，确保国有资产安全完整，努力实现国有资产保值增值。